Опыт реформ правоохранительных органов стран СНГ. Куда дальше идти России?
- 1
Проблема реформирования правоохранительных органов в России – одна из самых актуальных и больных тем. В начале 2013 года, после того как МВД официально признало неудачи первого этапа реформы, ведомство приняло Дорожную карту – документ, который утверждает приоритеты и основные направления дальнейшего реформирования. Прошел год, но неясно, какова программа реализации этой Дорожной карты. Тем временем тема реформы правоохранительных органов ушла на периферию публичной дискуссии.
Страны СНГ на протяжении последних 20 лет активно реформировали свои правоохранительные системы. Каждая из этих стран имела общего «предка» – советскую систему правоохранительных органов с характерной для нее системой управления, профессиональными стандартами работы, инфраструктурой. Путь развития и преодоления советского опыта был индивидуальным для каждой страны и позволяет сравнить и проанализировать модели реформирования, оценить, какие решения оказались удачными, а какие – наоборот, ошибочными.
Дискуссия была поведена 17 апреля 2014 года в Высшей школе экономике совместно Фондом Егора Гайдара, Фондом «Либеральная миссия» и Фондом «Общественный вердикт».
Участники и мнения:
Олег Мартыненко (Украина)
доктор юридических наук, профессор, эксперт Украинского Хельсинкского союза по правам человека; член Экспертного совета по правам человека при МВД Украины
С точки зрения гражданского сообщества реформирование правоохранительных органов в Украине назрело, и те слабые места, которые я должен обозначить, может быть, универсальны для постсоветского пространства. Прежде всего, это классическое сочетание коррупции и жестокого обращения: там, где полицейский коррумпирован, он делает всё, чтобы это скрыть, и, как правило, это достигается методом жестокого обращения с подследственными, с задержанными, просто с населением. При этом в Украине трансформация произошла таким образом, что если раньше милиция была просто коррумпированная, а потом, где-то начиная с 2003 года, был всплеск фактов жестокого обращения и пыток, то после 2005 года, невзирая на политический режим, после так называемой оранжевой революции эти два явления сочетались таким образом, что человека пытали для дачи признательных показаний, для указания на тех, кто ещё может быть соучастником, после этого с него брали очередную мзду за подписку о невыезде вместо содержания в СИЗО, а тех, на кого он указал, естественно, арестовывали и уже с них брали мзду за то, чтобы они не проходили в качестве соорганизаторов, свидетелей и так далее. То есть это было жуткое сочетание, и то, что сейчас происходит с попыткой реформировать эту систему, является результатом этой причины. Кроме того, возрастающий непрофессионализм органов внутренних дел также подвигает гражданское общество к тому, чтобы требовать реформирования, поскольку омолаживание личного состава дошло до того, что сейчас сотрудник украинской милиции со стажем практической службы около пяти лет считается практически старослужащим. Если мы посмотрим на начальников районных отделов, то это, скорее всего, те люди, которые три года назад покинул лоно университета внутренних дел и теперь уже возглавляют райотделы. Дефицит кадров страшный, отсюда соответствующий уровень профессионализма. Наконец, причина, которая не лежит на поверхности, но об этом говорят социологические опросы, это практически полное отсутствие бескорыстной помощи населению, тогда как милиционер просто обязан забыть о каких-то денежных знаках и выполнять свои функции независимо от того, насколько он сам нуждается. С 2008 года практически любая милицейская функция или движение милиционера всегда сопровождается нарисованной на бумаге цифрой, и даже там, где нужно провести осмотр места происшествия, зарисовать место аварии, сфотографировать, опросить свидетелей, милиционер подходит, как правило, к заинтересованному человеку и спрашивает: будем это делать и нет? Если будем, это стоит денег. Это действительно уже дошло до абсурда, и я рад, что события Евромайдана независимо от того, как они могут оцениваться, подвинули общество к тому, что реформирование может произойти.
Сардар Багишбеков (Кыргызстан)
директор Общественного фонда «Голос Свободы», член Совета правозащитников Кыргызстана
На сегодняшний день милиция остаётся единственным военизированным органом, который обслуживает власть. Происходит это в силу того, что в стране пока все ещё сохраняются опасения государственных переворотов либо каких-то новых революционных волн, к чему в принципе люди привыкли. Некоторые политические партии по-прежнему считают единственным инструментом борьбы за власть не демократические выборы или участие в каких-то процессах, а собирание нескольких тысяч человек и смещение власти. В этой ситуации милиция остаётся, по сути, единственным защитником действующей власти. Это объясняет отсутствие достаточной политической воли и постоянное заигрывание с органами внутренних дел. Одним из примеров этого является то, что в 2010 году, когда во время Апрельской революции свергался второй президент Кыргызстана, на площади было убито 86 человек: стреляли снайперы, стреляли сотрудники силовых структур. И судебный процесс в отношении сотрудников спецподразделений «Альфа», других сотрудников национальной безопасности по сей день продолжается — уже 4 года отметили недавно, как прошли события и был возбужден ряд уголовных дел. А дебаты вокруг того, что милиция выполняла свои функции по защите объекта №1 — дома правительства — и применяла огнестрельное оружие только согласно закону о спецсредствах, чем частично можно оправдать их действия в отношении митингующих, которые тоже, в свою очередь, были вооружены, остаются. Власть оказалась в такой ситуации, когда она не может наказать сотрудников правоохранительных органов за то, что они защищали прошлую власть, потому что им нужна защита нынешней власти: если осудить тех, то кто будет защищать эту власть? Эта дилемма и заигрывание остаются по сей день: с одной стороны стоят родственники погибших героев революции, которые требуют возмездия и наказания, с другой стороны — власть, которая не может наказать тех, кто сейчас, по сути, её защищает. Поэтому эта ситуация является сейчас серьёзным камнем преткновения для того, чтобы появилась некая политическая воля и реформы всё-таки сдвинулись. То, что происходит сейчас, напоминает некий косметический ремонт в гнилом разваливающемся доме: где-то что-то мы подмазываем, всё это отваливается. Концептуальной перестройки не происходит.
Тудор Константин Осояну (Молдова)
доктор права, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института истории, государства и права Академии наук Молдовы, Институт Юридических и Политических Исследований
У нас в Молдове, как и в других странах, есть стереотип, что из всех юристов самые непрестижные и неподготовленные — это полиция. Связано это с разными причинами: может быть, потому что полиция занимается самой грязной работой по наведению порядка — общественного порядка в стране или обеспечения порядка для власть предержащих. Ситуация изменилась после 2010 года под прессингом решений Европейского суда, которые устанавливали многочисленные нарушения прав человека в деятельности полиции, неоднократных визитов комитета по предупреждению пыток в следственные изоляторы и частичных исследований по поводу, например, задержаний, которые проводит полиция. После утверждения стратегии реформирования всей судебной и правоохранительной систем был предпринят комплексный подход к реформе полиции. Какие основные результаты есть. Есть положительный момент, что раньше рядовой полицейский, который работал на земле, до министра имел пять-шесть начальников. Эта иерархия сократилась, стало намного проще и эффективнее работать. МВД разделилось на собственно МВД, которое состоит из людей без погон, в том числе даже министр является у нас не юристом, а политической фигурой, и новую структуру, относительно самостоятельную — Департамент полиции, который занимается чисто полицейскими функциями. Есть также Департамент уголовного преследования, который имеет самую большую компетенцию по большинству преступлений и правонарушений. Естественно, происходит демилитаризация полиции, то есть даже в Академии Полиции с тех преподавателей, которые читают общеправовые дисциплины, не связанные напрямую с полицейской работой, сняли погоны. Естественно, не имеет погон само МВД, которое занимается только разработкой стратегии и политики в обеспечении общественного порядка. И сейчас идут дебаты по поводу необходимости существования Академии Полиции. Она существует с 1991 года, но из-за нехватки средств и по другим причинам, чтобы не было затрат, есть серьёзный прессинг со стороны правительства и со стороны МВД, чтобы упразднить эту структуру и создать, тоже на основании Академии Полиции, центры по подготовке полицейских, которые будут готовить хороших полицейских в течение полугода — то есть выпускников юридических факультетов, как, например, в Грузии. И ещё один момент. Повысилась транспарентность: по всему Кишинёву установлены видеокамеры и сняты стационарные посты полиции. Автомобили, в которых работает уже другой отряд, который патрулирует, снимают не только правонарушения, но имеют возможность регистрировать саму скорость движения полицейских машин. То есть личностный фактор вроде бы исключён.
Наталья Таубина (Россия)
директор правозащитного фонда «Общественный вердикт», лауреат 2013 года премии Human Rights Watch за правозащитную деятельность
Я вот сейчас слушала Олега, Сардара, Тудора и вдруг для себя осознала, что наша реформа или усовершенствование органов внутренних дел начались не после революции. Это вот такое наше отличие: никаких общественных волнений-движений как толчка для преобразований в правоохранительной системе у нас не было. В моём понимании указ президента от 24 декабря 2009 года, собственно говоря, подразумевал не реформу, а усовершенствование МВД и определял довольно чёткие границы этого усовершенствования. Если вспомнить, то это, по сути, кадровая политика, повышение материально-технического обеспечения и социальных гарантий для сотрудников органов внутренних дел, переход на финансирование из федерального бюджета, и там был ряд пунктов, связанных с системой подготовки кадров, с образовательными учреждениями в системе МВД, — вот, собственно, и всё. При этом были довольно чётко прописаны сроки: например, переход на федеральный уровень финансирования — до 1 января 2012 года. То есть в каком-то смысле говорить о реформе, то есть о каких-то коренных изменениях, наверное, сильное преувеличение, потому что, по сути, все эти изменения не влияли на систему управления и не могли коренным образом изменить ситуацию в деятельности правоохранительных органов и, в частности, ответить на те болевые точки, которые ощущались в обществе. Так, например, пытки и жестокое обращение в ходе этих преобразований не нашли совершенно никакого отзыва, не были включены в те меры, которые принимались — может быть, за исключением того, что запрет пыток был прописан в первом разделе закона «О полиции», но он, собственно говоря, и раньше был.
Одной из возникших на этапах реформирования задач стала задача обеспечения доверия со стороны общества. Это инструментально выражалось в том, что было признано, что палочная система оценки — это штука плохая и одна из ключевых проблем, которая воспроизводит в том числе и процесс нарушения правоохранительной деятельности, в первую очередь, деятельности полиции. Но, с другой стороны, даже притом, что практически каждый год издавались новые приказы, призванные усовершенствовать систему оценки, введение в неё общественного мнения, по сути, не привело к коренным изменениям. Та самая палочная система так и осталась: изменилось количество показателей, чуть-чуть изменились подходы, но её ключевые моменты так и остались по сей день. А общественное мнение при декларации, что оно носит вневедомственный характер, является частью ведомственной оценки, поскольку сама методология разрабатывается экспертным советом, состоящим в основном, как мы видим из приказа, из сотрудников органов внутренних дел.
Мария Шклярук (Россия)
юрист, магистр права Гамбургского университета, научный сотрудник Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге
Помимо тех проблем, которые были названы, коррупции и незаконных методов, мы очень чётко видим то, что в целом правоохранительная система не даёт адекватной картины преступности в стране, в том числе правительству и органам, которые могли бы заниматься проведением уголовной политики и подходить к вопросам преступности как к социальному явлению. Это очень избирательная регистрация преступлений, очень низкий уровень регистрируемой преступности и, соответственно, очень большой уровень латентности. Это отсутствие работы по сложным преступлениям и концентрация только там, где есть признание вины, направление в суд только простых случаев с признанием вины. Что это даёт? С одной стороны, потерпевший не получает никакой защиты. Это касается, например, и сложных дел, которые могли бы быть в той же сфере экономики или организованной преступности, где затрагиваются в том числе и интересы государства, хищения на тех же госзаказах — они не расследуются. Нет связи с первичными сообществами: люди не чувствуют безопасности, наоборот, воспринимают полицию (и вполне обоснованно) как источник угрозы. С другой стороны, в обществе есть спрос на общественный порядок и на безопасность на улицах, что приводит к попыткам решения этого любыми путями — узаконивание добровольных народных дружин и попытка придать всему этому процессу какое-то урегулирование.
Ещё я хочу отметить, что если бы мы пытались предположить, что будет дальше, то мы можем посмотреть на госпрограмму МВД, которая опубликована под финансирование до 2020 года. Сейчас есть программа ФСКН, где всё то же самое, только в других объёмах, более того: ФСКН сейчас тоже ввела себе палочную систему в качестве отчётных показателей — переняли у полиции лучшее. И если мы посмотрим на эти госпрограммы, то мы увидим, что они характеризуются тем, что ведомства просят себе финансирование, за это финансирование придётся отчитываться, они должны поставить какие-то пункты, как они отчитаются, и они пишут там чёткие показатели: например, снизится количество лиц, которые незаконно привлекаются к уголовной ответственности, на 100-200 человек в год, одновременно регистрируемая преступность снизится на столько-то, количество расследуемых дел уменьшится на столько-то, но уровень расследуемых тяжких из них повысится на столько-то процентов, а уровень доверия населения возрастёт на 1% к 2020 году. Если кто не знает, стоимость программы МВД — чуть меньше триллиона рублей в год. ФСКН тоже перешла на показатели, сколько дел по наркотикам они расследуют: раньше у них были объёмы, раньше хоть надо было изымать большие объёмы наркотиков, теперь можно закрывать другими. Если мы посмотрим на эту программу, будет интересно, что МВД относит к рискам работы ведомства проведение новой реформы. Это прямо обозначено в разделе «Управление риском».
Тамара Морщакова
доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, в 1991-2002 годах судья Конституционного суда РФ
Мне кажется, что, когда мы говорим об этих реформах, мы часто уходим именно от главных целей. Они очень простые. На самом деле, то, что мы привыкли принимать как некий лозунг, как некую максиму, далёкую и непонятную, может быть, чисто теоретическую, с моей точкой зрения, является тем отправным пунктом, с которого должны начинаться все реформы. Если разделить всю программу любого реформирования, в том числе и полиции, правоохранительной деятельности, на какие-то составные элементы, то выделяются цели, выделяются средства и выделяются способы и методы замеров и контроля, потому что замеры — это всегда определённый контроль, правда же?
На самом деле, очень просто настаивать на том (во всяком случае, во всех реформаторских программах), что полиция — это не охранка для власти, это многократно прозвучало. А что она? Мы говорим: она предоставляет услуги гражданам. Она должна обеспечивать их безопасность. Этого мало. На самом деле, если мы берём, простите меня за такой высокий штиль, конституционный текст, то там написано: права и свободы определяют смысл и содержание деятельности — полиции не в последнюю очередь. Значит, когда мы говорим о том, какие цели мы должны поставить, что должно быть в законах, то на первом месте должно стоять именно это. То, что полиция использует конкретные свои правомочия, которыми наделяет её законодатель — профилактика преступлений, выявление преступлений, регистрация преступлений, раскрытие преступлений — всё это только средство, но при этом главная-то цель не должна забываться.
Я хочу привести вам совсем простой пример: на примере нескольких ведомств, которые относятся к правоохранительным, в том числе имеющим свои силовые структуры (это касается и полиции, это касается, допустим, и такого бывшего у нас прежде в полиции ведомства, как ФСИН). Мы имеем очень интересную для юристов картину, интересную, но недопустимую с точки зрения конституционных требований. Мы говорим: права и свободы определяют. Здесь говорили очень хорошо и правильно о транспарентности, о необходимой информации, о том, что у нас существует информационное неравенство. А знают ли присутствующие, что правоохранительные ведомства вопреки Конституции (и, я думаю, не только российской, а вообще современным Конституциям) живут в таком нормативном поле регуляции, которое скрыто от всех? Причём по вопросам, о которых конституционный текст говорит прямо, что они не могут составлять никаких секретов, что акты, которые касаются прав и свобод, вообще не могут действовать, если они не опубликованы.