Бюджетная демократия: успехи и неудачи
- О дискуссии
- Текст
22 ноября Фонд Егора Гайдара в рамках Общероссийского гражданского форума провел дискуссию, посвященную бюджетной демократии, в том числе повышению уровня бюджетной грамотности обычных граждан и попыткам вовлечь их в государственное бюджетное планирование. В дискуссии приняли участие Евсей Гурвич (Экономическая экспертная группа), Наталья Акиндинова (Центр развития НИУ ВШЭ), Владимир Вагин (Научно-исследовательский финансовый институт) и Инна Рыкова (Научно-исследовательский финансовый институт). Модератором дискуссии стал экономический обозреватель, креативный директор Фонда Егора Гайдара Борис Грозовский.
В последние два-три года Россия включилась в общемировой тренд, связанный с попытками разъяснить гражданам бюджет и вовлечь их в бюджетное планирование. Насколько удачен этот опыт? Какие ошибки совершают регуляторы, готовя «открытые бюджеты» и «бюджеты для граждан», занимаясь «бюджетной грамотностью»? Не разумнее ли вместо «бюджета для граждан» сделать акцент на привлечении их самих к планированию бюджетных трат и контролю за их эффективностью? Может ли быть тиражирован опыт партисипаторного бюджетирования? Какие здесь есть риски и возможности, как правильнее организовать этот процесс?
В ходе дискуссии участники пришли к выводу, почему, несмотря на многочисленные попытки и Минфина, и отдельных регионов привлекать граждан к бюджетному планированию и повышать бюджетную грамотность, это не работает. Главная причина, по мнению экспертов, заключается в том, что граждане не всегда видят, каким образом это касается лично их, на что идут конкретно их налоги и что действительно важно сделать для места, в котором они живут. Кроме того, государственные структуры зачастую используют открытый бюджет как рекламный механизм. В то время как гражданам важно было бы видеть, во-первых, объективную информацию, а во-вторых, динамическую или сравнительную модель. Таким образом, участники считают, что начинать надо с обучения финансовой и бюджетной грамотности в школах, и через несколько лет эти меры дадут ощутимый результат.
Борис Грозовский: Добрый день, коллеги. Мы сегодня говорим о бюджетной демократии, бюджетной грамотности, открытом бюджете и такой вещи, которая называется непонятными иностранными словами «партисипаторное бюджетирование». Я бы начал следующим образом. Вот когда говорят о финансовой грамотности, имеются в виду ведь не абстрактные знания: как устроена банковская система, как функционирует система денежного обращения и так далее. Имеются в виду совершенного практические вещи: как распорядиться личным бюджетом, почему неправильно брать кредиты под 1500% годовых, к чему это приводит и так далее, и так далее. Когда говорят о бюджетной грамотности, имеются в виду, к сожалению, несколько другие вещи.
Сейчас этим занимается очень много разных структур. Есть в России уже давно действующий проект Всемирного банка на эту тему. Занимается этим Открытое правительство. В недрах КГИ тоже готовится открытый бюджет. Это не государственные структуры. Федеральный Минфин занимается этой темой года три, по-моему, если я не ошибаюсь. Подготовлен и вышел документ, который формулирует то, каким образом открытые бюджеты должны готовить регионы. Огромнейшее количество регионов это делают – можно легко найти в интернете: Москва, Московская область, Карелия, Екатеринбург и так далее. Гигантское количество регионов подготовило свои бюджеты в этом формате.
При этом, когда говорится «открытый бюджет», имеется в виду совсем не то, что открытые данные, то есть не бюджет в машиночитаемой форме, с которым удобно работать в аналитических целях. Имеется в виду именно простое, прозрачное, понятное для граждан представление проектов бюджета на следующий год и, соответственно, отчетов о его исполнении. Регионы и федерация справились с этим совершенно по-разному. Кто-то выпустил 400-страничные PDF, написанные достаточно казенным языком бюджетного кодекса. Кто-то выпустил большое количество схем, графиков, картинок и так далее. Но точно так же как в финансовой грамотности настоящая грамотность – это не теоретические, а практические знания, я глубоко убежден, что для бюджетных дел характерно ровно то же самое. Поэтому так важны проекты не только по ознакомлению, но и по привлечению людей к проектированию бюджетов и контролю над их исполнением. Собственно, вот это и называется непонятным словами «партисипаторное бюджетирование», то есть привлечение к участию, participatio.
Этими проектами в России – не знаю, к сожалению или к счастью, может быть, и к счастью, потому что они достаточно сложные и их легко профанировать, – занимается достаточно небольшое количество людей, среди которых выделяются экономисты из Европейского университета в Петербурге. Это проекты, осуществленные в основном в небольших городах типа Сосновый бор, Череповец и так далее. Иногда по желанию, а иногда даже по жребию – есть же такая республиканская традиция привлечения людей в органы управления по жребию – случайных людей, которые, естественно, не возражают против своего участия. В маленьких городках, таким образом, почти случайно набранные люди, которые готовы уделить свое время и внимание бюджетным процессам в городе, привлекаются к выбору направлений трат, к определению того, что более актуально для данного городка – какое направление расходов, к выбору проектов, к выбору подрядчиков конкретных, ведь очень многое от этого зависит, и в конечном итоге к контролю за тем, как эти бюджетные средства расходуются.
Это общий абрис нашего сегодняшнего разговора. Но давайте, наверное, начнем с открытых бюджетов. Насколько они действительно открыты, насколько они понятны, насколько они позволяют составить представление о том, как делается бюджет, в чем его основные проблемы и так далее. Я, наверное, по ходу буду представлять участников. Владимир Вагин, НИФИ.
Владимир Вагин: Доброе утро. Знаете, я порадовался, вообще говоря, когда Борис позвонил и предложил участвовать в этой дискуссии. Порадовался тому названию, которое наша дискуссия носит. Оно для меня настолько неожиданно, что все дни, прошедшие с момента приглашения, не выходит у меня из головы. Мне так кажется, хотя, думаю, что у меня достаточно много оснований говорить об этом за те десять лет, что я занимаюсь этой темой «открытый бюджет», впервые мы говорим об этой теме как о бюджетной демократии. Как только мы о ней не говорили, но впервые, действительно, мы сейчас эту дискуссию выносим на какой-то совершенно иной уровень осмысления.
Это очень важно. Почему? Вот мы занимаемся инициативным бюджетированием последние несколько лет. И в силу того, что мы начали заниматься этой темой вначале достаточно узко, пытаясь осмыслить те практики, которые есть в России, и постепенно выходя на более широкий угол осмысления. Сегодня, когда мы уже более-менее понимаем, что происходит в мире за последние десять лет с этим непростым процессом, который называется «открытый бюджет» и «партисипаторное бюджетирование», становится ясно, что это вообще никакая не наша российская прихоть, это совершенно не наше изобретение, а это действительно очень важный мировой процесс. И этот мировой процесс происходит уже на протяжении, можно говорить, по меньшей мере 25 лет. Я говорю про 25 лет, потому что в 1989 году в Порту-Алегри в Бразилии впервые был реализован проект партисипаторного бюджетирования. Уже даже больше 25 лет прошло. Но, тем не менее, если еще год-полтора назад, когда только начинали заниматься этой темой, нам казалось, что открытый бюджет и партисипаторное бюджетирование – это процессы, вытекающие из одного источника, сейчас можно говорить, что это не так. На самом деле, это два разных процесса, которые удивительным образом смыкаются в теме бюджетной демократии.
Почему это два разных процесса? Потому что открытый бюджет вырос из темы, которая так и называется «открытый бюджет», и во всем мире этой темой достаточно много и успешно занимается международное партнерство International Budget Partnership. И мы являемся участниками рейтинга этого международного партнерства и занимаем почетное 10 место вот уже на протяжении двух последних лет – 10-11 места. Но, тем не менее, наряду с этим процессом – и до определенной степени это интеграционный процесс, можно так говорить о нем – не следует забывать, что открытый бюджет пересекся в нашей стране с темой, которая называется «открытое правительство». А открытым правительством занимается совсем другое международное партнерство. Это то партнерство, которое появилось практически параллельно. И сегодня, к слову сказать, у этого партнерства достаточно много успехов. Это Open Government Partnership. Но это два разных процесса. В 2012 году, с момента появления Открытого правительства в нашей стране, тема открытого бюджета на какое-то время срослась с темой открытого правительства. Сейчас они опять стали достаточно самостоятельными. И открытый бюджет в нашей стране как локальная версия называется «Бюджет для граждан». Очень важно понимать, что мы, осмыслив, как это происходит в мире, приняли для себя решение о том, что называть этот процесс следует «Бюджет для граждан», выбрав тем самым модель реализации открытого бюджета и сделав упор на понятность бюджета. Вот все то, что делает уже фактически третий год Минфин, и это история про то, как объяснить бюджет понятным для населения языком.
Но при этом есть одна проблема. Несмотря на все попытки Минфина сделать бюджет понятным, людей, которые бы интересовались этой темой, не так много. И проблема вовлечения граждан в «Бюджет для граждан» – это очень актуальная и очень серьезная задача. Те сайты, которые сегодня есть и посвящены открытости, посещаются незначительным количеством людей. Я не хочу сейчас приводить статистику, хотя год-полтора назад мы этим занимались, смотрели, сколько людей приходит на сайты.
Борис Грозовский: В чем причины?
Владимир Вагин: Мне кажется, причина в том, что люди очень плохо понимают связь между бюджетом страны, бюджетом региона, даже муниципальным бюджетом и своей личной жизнь. Вы абсолютно правы, когда начали сравнение именно с этого. Финансовая грамотность, начинающаяся с того, как личные финансы влияют на каждого, – очень понятная любому человеку тема. Легко достучаться через кошелек человека до того, чтобы ему стало это интересно. А когда ты не понимаешь, каким образом ты получаешь преимущества от бюджета разного уровня, то, естественно, и отношение к нему такое. Но это лишь внешняя, мне кажется, сторона объяснения. Есть и более серьезное, глубокое объяснение. То, что наш бюджет вообще – не только в нашей стране, к слову сказать, это общая проблема, я со всей ответственностью готов сказать, что с этим сталкивается любая страна, которая занимается этой темой, – имеет сакральный характер, он закрыт для понимания граждан. Это такая сложная конструкция, которую понимает очень узкий клан специалистов. В этот узкий клан специалистов очень сложно попасть, и в нем очень сложно найти свое место. И вот как раз разрушение этой сакральности – это задача бюджетной демократии, о которой мне бы хотелось, чтобы мы сегодня подискутировали.
Борис Грозовский: Спасибо огромное. НИФИ, в котором работает Владимир Вагин, расшифровывается как Научно-исследовательский финансовый институт при Минфине. НИФИ в последние месяцы начал активно и, на мой взгляд, очень интересно кооперироваться и с Европейским университетом – и по партисипаторному бюджетированию, и по другим вещам. Раз уж было упомянуто про сложность бюджета. Вот у нас федеральный бюджет – это несколько тысяч страниц, региональный – несколько сотен страниц малопонятного текста. Даже тот справочный материал, который в этих бюджетах есть, очень сложно поддается и анализу, и осознанию. Переусложненная бюджетная классификация, и так далее, и так далее. Я хотел бы попросить немножко рассказать об этом Наталью Акиндинову, Центр развития Высшей школы экономики.
Наталья Акиндинова: Действительно, я имею счастье или несчастье долгие годы достаточно заниматься анализом бюджетных показателей. И даже имея многолетний опыт, я понимаю, что далеко не все в нашем бюджете мне и моим коллегам прозрачно понятно. Тема бюджетной классификации актуальна не только собственно сложностью этой классификации, но также тем, что она достаточно часто меняется, что делает малосопоставимыми данные за разные годы. Но в принципе, бюджет, тем не менее, возможно свети аналитическим образом к довольно простым категориям, к простым рядам доходов, расходов, дефицита, профицита. То есть, на самом деле, задача, поставленная перед Открытым бюджетом, разрешима.
Я посмотрела некоторые образцы того, как сейчас эта задача решается. То есть тот открытый бюджет, который сделал Минфин для федерального проекта, и те бюджеты, которые сделали регионы. Хочется отметить, что здесь есть две крайности. Первая крайность – это такой технический подход, то есть просто берется, грубо говоря, пояснительная записка к бюджету, несколько упрощается, раскрашивается и в таком виде выдается. На самом деле бюджет при этом не становится понятнее. Он становится несколько короче, но, в общем, это столь же скучная и неинтересная бумага. Вторая крайность – это попытка сделать красивую картинку. То есть, с одной стороны, технически красивую картинку – нарисовать красивые графики, красивую диаграмму, не задумываясь, так скажем, о смысле тех явлений, которые эти картинки описывают – чтобы просто было приятно на них смотреть. Или вторая такая, более сознательная цель – сделать некую рекламу бюджета – как говорится, о бюджете либо хорошо, либо ничего. То есть показывается забота о гражданах, сколько денег расходуется, на какие цели, но при этом всячески скрываются, затеняются какие-то непопулярные решения, которые заложены в бюджет. Часть видов расходов в принципе не отражается, причем достаточно значительные объемы расходов. Таким образом, задача сделать бюджет открытым и понятным, сделать его таким как бы букварем, который показывает гражданам, что же действительно происходит, не обманывая их, не очень, скажем так, выполняется.
На мой взгляд, больших успехов достиг Минфин. То есть та бумага, которую он подготовил, содержит, на мой взгляд, качественное отличие. Там анализ бюджетных показателей, бюджетных категорий сопровождается анализом ситуации в той сфере, на решение проблем в которой, собственно, бюджет направлен. Здесь есть некое описание ситуации, описание общей схемы бюджетных отношений в этой сфере, полномочий, основных отношений в бюджетной политике, которые существуют, может быть, долгие годы, и все специалисты об этом знают, но граждане нет. И затем уже собственно цифры. Но, тем не менее, этот материал тоже, на мой взгляд, не избежал проблемы приукрашивания, там есть попытка показать все в очень хорошем виде. И конечно, эти данные трудно поддаются анализу. Там отсутствует история. Данные в основном представлены в номинальном выражении. Понятно, что всегда в номинальном выражении все растет, даже в самых плохих случаях. Мало структуры, мало темпов, мало честных выводов о том, что происходит. То есть, на мой взгляд, в принципе еще есть куда совершенствовать эти практики. Но соглашусь с тем, что более важная проблема – это вообще привлечь внимание граждан к этой теме. Потому что все-таки даже люди, которые интересуются проблемой, скорее будут читать аналитические статьи в деловой прессе, в аналитических журналах. И чтобы они прочитали даже 50 страниц текста, должна быть очень сильная мотивация. На мой взгляд, конечно, это сильно связано со второй темой нашей дискуссии, к которой мы потом перейдем: насколько сильно граждане могут влиять на бюджетные процессы? На этом я, пожалуй, пока остановлюсь.
Борис Грозовский: Я в какой-то момент просмотрел 5 или 6 открытый региональных бюджетов по тем регионам, на которых у федерального Минфина стояла, так сказать, «красная кнопка» по уровню долга в отношении к валовому продукту. Из их открытого бюджета совершенно не было понятно вообще, что у региона есть хоть какие-либо долговые проблемы. Это в качестве иллюстрации. Инна Рыкова, коллега Владимира Вагина по НИФИ. На ранних этапах работы в Открытом правительстве принимала участие в обсуждении всего этого. Инна, что, с вашей точки зрения, федеральный Минфин и регионы делают правильно, а что нет? Почему не находят этот ключик?
Инна Рыкова: Спасибо большое. Да, мы действительно начинали в 2013 году, когда появились первые методические указания, исходя из принципа в расчете на одного гражданина. Гражданам вообще зачастую бывает неинтересно, пока им не передаешь цифры, сколько в рублях в месяц тратят на него на те или иные позиции. И вот когда появились первые методические указания, мы посчитали. Например, сегодня, если брать федеральный бюджет, то в расчете на одного гражданина расходы на социалку составляют 5500, а на физкультуру и спорт – 139 рублей. Только так гражданин понимает, по крайней мере, с позиций федерального бюджета, сколько на него тратится.
Когда мы проводили первый конкурс – здесь, например, Наталья присутствует – то студенты выдавали такие позиции: почему мне не строят мост, почему мне не строят дороги. Вот с этих позиций мы начинали со студентов высших учебных заведений и поняли, что студенты – это продвинутые граждане, по крайней мере, понимающие в экономике и финансах – неважно, в какой сфере они получают образование. Из этого у нас возникла идея, почему бы нам не заняться бюджетной грамотностью. В чем четкое различие между финансовой и бюджетной грамотностью? В финансовой грамотности всегда есть выгодоприобретатель. Это институты финансового рынка, которые получают вас как потенциального клиента, неважно, с теми или иными услугами финансового рынка. В бюджетной грамотности прямого выгодоприобретателя нет. Нужно понимать, что и на какие цели тратит бюджет. Мы приводили в пример семейные кухни. На семейной кухне очень часто критикуют государство, но при этом никто не говорит о том, что нужно делать. И тогда мы пришли к выводу, что не нужно тратить время на взрослое население или на молодежь, и опустились до школьников. Оттуда у нас появился проект «Бюджетная грамотность».
В 2014 году мы зашли в школы, провели, посмотрели первый урок бюджета для граждан и поняли, что запоминается. Из всего класса дети больше всего запомнили, что такое субсидия и субвенция на примере как раз сравнения с их личным кошельком. Вот эта единственная точка привела нас к тому, что мы решили, что студенты должны стать проводником знаний между молодыми людьми и приходить в школы. И доносить в семьи. Хоть как-то рассказывать о том, как можно принимать участие, что может сделать гражданин. Отсюда родился проект «Бюджетная грамотность». В декабре прошлого года был подписан официально договор между Минфином и Всемирным банком, и проект «Бюджетная грамотность» стартовал для школьников 9-11 классов. Нами был проведен анализ всех учебников, которые есть. Очень большие были дискуссии, где нужно внедрять, на каком уровне. Потому что финансовая грамотность сегодня уже входит в учебники по экономике и проходит аккредитацию. И вот таким образом мы очень долго думали над целевыми группами, над дорожной картой. И сейчас мы двигаемся по той дорожной карте, которая есть. Проводили в апреле конференцию. Мы только что вновь с Владимиром Владимировичем Вагиным вернулись из США и Канады, где смотрели, как проходят там эти идеи. Он, наверное, расскажет, нам очень понравился опыт Канады, где хорошие иллюстративные материалы. И, действительно, мы поняли, что у нас уникальный подход, потому что никто на эту тему не смотрел так, как Россия, комплексно и широко.
Но, опять же, наша задача стоит не в том, чтобы все граждане – а чтобы молодежь, все стали активными гражданами, налогоплательщиками. Но даже если 1-2-3 из 100 человек, из 1000 поменяет свое отношение и станет более активным, то для нас это уже будет большой результат. Проект продлится до 2017 года. В настоящее время идет как раз разработка материалов, я думаю, мы это отдельно еще обсудим. Мы выезжали в Краснодар и общались с 400 студентами. И поняли, что, действительно, никто не знает, что происходит, никто не знает, как это происходит. В этом отношении нужна некая популяризация знаний о бюджете, чтобы каждый человек, выходя из дома, понимал, что сделало государство: вот дорога в подъезд у меня ровная – это кто вложил деньги? Я иду получаю образование – сколько за меня положило государство? Или на экономику, или на другие цели. Таким образом, наверное, можно будет говорить о неких результатах.
На днях будут опубликованы лучшие практики. В ближайшее время выйдет «Бюджет для граждан». Минфин постарался видоизменить его и ответить на ключевые направления. Но нужно понимать, что «Бюджет для граждан» в той форме, в которой он публикуется, отражает бюджет на следующий год. И, действительно, та проблема, о которой вы говорите, что прошлые периоды мы не показываем, – мы как раз хотим креативный взгляд на эти проблемы. Когда мы анализировали регионы – в основном это ссылки, это законы, это огромный массив данных, мы увидели, что очень мало регионов, например, как Краснодарский край, показывают в небольшом объеме, что как происходит, основные направления. Нужно менять, нужно упрощать. Но, к сожалению, инициатив, как это сделать, очень мало. Поэтому, если будут вопросы, тоже готова ответить.
Борис Грозовский: А можете назвать основные, с вашей точки зрения, ошибки регионов и федерального Минфина и, наоборот, какие-то более удачные решения?
Инна Рыкова: Наверное, даже не ошибки, а проблема в том, что хочется сказать обо всем, объем огромный. Если мы берем статью расходов, то хочется рассказать как минимум о каждом направлении. Но при этом мы на чем акцентируем молодежь. Когда мы показываем, сколько денег выделяется государством на науку, гранты и стипендии талантливой молодежи, и показываем тут же, сколько выделяется на создание вертолета, самолета и так далее, тут можно понять, что денег, например, в текущем году на молодежь выделено больше, чем на создание какого-либо вида техники, оборудования или вертолета. Только такого вида примерами, такими связками можно показать. Но очень хочется рассказать обо всем. При этом в части доходов меньше, в части расходов значительно больше. Начинаем показывать направление – хочется показать проекты. Показываем проекты – надо написать, сколько сумм. Написали суммы – хочется показать картинку. Уже меньше одной страницы это не занимает. Вот из-за чего объем. Но если молодежь готовит курсовые, дипломные работы и так далее, она открывает только свой раздел. Взрослое население как раз не понимает, для него нет путеводителя, чтобы он открыл и посмотрел. И увидел себя. Вот с этой позиции сложность подачи. Один пример был хороший. Года два назад нам предлагали рассматривать федеральный и региональный бюджеты как ручеек. Вот сверху большой ручей, а к низу стекается очень маленький. Вот, может быть, такие идеи нужны, но как-то визуализации поддается очень сложно.
Борис Грозовский: Мне кажется, что в целом чиновники – и федеральные, и региональные – конечно, воспринимают всю работу по «Бюджету для граждан» как такую pr-деятельность, что ли. Рассказать о своих достижениях, представить все направления. И тем самым это становится, конечно, ужасно нудно и скучно. Допустим, про какую-нибудь дорогу в городе, отремонтированную, интересно же не то, что на ее ремонт потратили столько-то миллионов рублей. А интересно, например, что потратили в 10 раз больше, чем можно было бы. Вот для того, чтобы получить эти в 10 или в 3 раза больше, нужно давать затраты не в абсолютной форме и, тем более, не в номинале, как говорила Наталья, а нужны какие-то сравнительные оценки, нужно понимать, сколько стоит километр новой дороги или текущего ремонта. Нужно эту стоимость километра сравнивать с аналогичными затратами в других регионах, насколько выше-ниже среднего, выше-ниже соседних регионов и так далее. Вот этого всего, конечно, нет. Почему?
Владимир Вагин: Вы знаете, дискуссия о том, какой должен быть «Бюджет для граждан», с 2006 года, как мы начали заниматься этим, так и существует. И ей не будет на самом деле конца и края. Даже взять тот же «Бюджет для граждан». «Бюджет для граждан» сегодня в программе повышения эффективности бюджетных расходов и в основных направлениях бюджетной политики – это не более чем брошюра, в которой в понятной для граждан форме описывается, что такое федеральный бюджет. И ничего другого. То есть это даже не процесс. Наши попытки на протяжении всего этого года заключались в том, чтобы обратить внимание Минфина на то, что давайте мы все-таки будем мыслить об этом как о процессе. В рамках которого выходит брошюра, осуществляется большое количество действий в направлении «Бюджета для граждан». Пока это еще в понимание не вошло, пока «Бюджет для граждан» - это брошюра в понятной форме.
Так вот, говоря о брошюре в понятной форме. Мы выпустили первый путеводитель по российскому бюджету в 2006 году. Несмотря на то, что третий год Минфин выпускает самостоятельно такого рода брошюры, она не сильно изменилась методологически. Я не согласен с тем, что это пиаровский материал, просто потому, что я очень хорошо знаю кухню этого материала, как он появляется. И моя позиция в этом смысле достаточно жесткая. Тогда, когда мы действительно начнем делать текст для pr-целей, с этого момента «Бюджет для граждан» закончится. Никакого смысла не будет им заниматься дальше. Все-таки сегодня есть, по крайней мере, внутреннее стремление людей, которые делают эту брошюру, делать объективный материал. Естественно, что не всегда удается этому следовать на региональном уровне. Естественно, что в регионах как раз на сегодня, несмотря на то, что на протяжении последнего года-полутора сделан огромный шаг регионов к открытости своей бюджетной информации, тем не менее, сегодня мы прекрасно видим: огромное количество материалов сделано так, что там нет ни про региональные долги, ни про что другое. Но я вам скажу о другом.
Что такое региональный бюджет сегодня? И что такое федеральный бюджет? Ведь если посмотреть сегодня раздел федерального бюджета в части расходов и в части образования, то она довольно смешная и унылая. Там нет средних школ, там нет очень много того, что затрагивает каждого жителя города или населенного пункта. Потому что сегодня изготавливается отдельно «Бюджет для граждан» федерального уровня, отдельно регионального уровня. У нас не было еще ни одной попытки создания консолидированного открытого бюджета. Это сложнейшая задача, потому что разрывы между федеральным бюджетом и бюджетами региональными… ладно, региональными, а с муниципальными как быть? Если мы забываем про муниципальные бюджеты, подготавливая «Бюджет для граждан», граждане получают материал, в котором они не видят огромное количество своих расходов. И как с этим быть? Соответственно, мне кажется, что говорить об этом надо с позиции не единомоментной, а с позиции процесса. Этот процесс начался. Он начался уже 10 лет назад. Три года назад он стал делаться качественно иначе.
Это здорово, что сегодня Минфин готовит такой материал, что это делают не организации со стороны, а сам Минфин. Более того, мы не единожды уже дискутировали о том, а для чего нужен этот материал. Ведь смотрите, что сегодня происходит. «Бюджет для граждан» делается в форме некоего текста, условно говоря, похожего на брошюру. Если взять другие страны, там есть совершенно другие форматы появления этого текста. У американцев это называется Citizen's Guide to the Federal Budget и представляет его президент страны, одновременно с законом о федеральном бюджете. В нашем случае ничего подобного нет. В нашем случае делается некая брошюра. А кто ответственный за подготовку этой брошюры? Кто ее должен представлять? А где она должна представляться? Каким образом, вообще-то говоря, она должна получать право на существование? Вот сегодня ее ведь даже министр финансов не подписывает. Она выходит как некий документ, сделанный Минфином, но неизвестно кем презентованный.
Еще один маленький нюанс. То, что касается вот этой полноты, исторической причем, бюджетной информации – это, безусловно, необходимая вещь. Причем необходимая вещь для той целевой аудитории, которая наиболее пристрастно следит за открытым бюджетом. Это журналисты, это экспертное сообщество. И вот круг людей, который понимает более-менее бюджетные процессы и пишет о них, очень нуждается в такой систематической информации о бюджете. Можно ли ее представлять в такого рода документе? И когда мы писали первый путеводитель по российскому бюджету, знаете, кто был аудиторией?
Из зала: Студенты? СМИ?
Владимир Вагин: Нет. Депутаты. Мы написали первую книжку для депутатов, в которой более-менее внятно было объяснено, как устроен бюджет, который они принимают. Потому что, вообще говоря, депутатам этого никто не объясняет. Правда. Пояснительная записка, которая представляется каждый год Минфином одновременно с законопроектом – это головоломка. Поэтому эта аудитория была нам очень благодарна. У меня есть несколько благодарностей от губернаторов, которые написали нам спасибо за то, что мы рассказали о федеральном бюджете для них. Я знаю губернии, в которых после нашего путеводителя губернатор прямо на нем написал: чтобы на следующий год у нас был такой же. С этого года появились путеводители по Красноярскому краю, по Московской области. Это все оттуда еще, форма путеводителя как таковая. Тем не менее, сегодня есть другое направление работы в рамках «Бюджета для граждан», это очень важно. Сегодня есть такая история, которая называется Единый портал бюджетной системы. Вот то место, где оседает информация, необходимая экспертному сообществу. Не надо в «Бюджете для граждан» искать эту информацию, это два разных процесса, и они смыкаются вместе, только если рассматривать «Бюджет для граждан» как процесс, а не как единую публикацию.
Борис Грозовский: Наталья прекрасно пошутила, что, наконец-то, мы узнали целевую аудиторию этого проекта. Евсей Томович Гурвич, Экономическая экспертная группа. Обречена ли эта работа на неуспех в принципе? Понятно, что во внешней политике разбирается каждый первый встреченный на улице гражданин и почти каждый первый ей интересуется. Может быть, политика бюджетная – это какая-то более элитарная штука и вообще не обязательно и пытаться? При каком условии это может работать?
Евсей Гурвич: Спасибо. Мы пока все еще об открытом бюджете говорим, партисипаторное бюджетирование впереди. Инна Николаевна справедливо сравнила открытый бюджет с бюджетной грамотностью. Конечно же, грамотные люди лучше, чем неграмотные. Многочисленные исследования показывают причину богатства народов. Ответ на вопрос, который еще Адам Смит ставил: в странах, где грамотность выше, лучше и экономические результаты. Это распространяется полностью и на бюджетную грамотность. Но мне кажется, что это только первый шаг. Смотрите, замечательно, если ребенок знает буквы и может прочесть «Маша ела кашу». Но на самом деле, важно не только, чтобы он это читал, а чтобы он мог это правильно интерпретировать. Он должен понимать, что Маша – это имя девочки, каша – продукт питания. И еще мог держать в уме, что в Африке сотни миллионов детей голодают, и у них нет каши, а наша Маша ела кашу. Значит, фон, на котором интерпретация будет содержательной.
На мой взгляд, нынешний открытый бюджет – это статический снимок того, что есть. Это хорошо, но для того чтобы результаты были более содержательными, нужно еще, чтобы все участники процесса – от граждан до губернаторов – понимали связи между этими показателями. Чтобы они понимали, за счет чего можно увеличить расходы, можно ли уменьшить налоги и что тогда будет. Боюсь, что здесь у нас непаханое поле, полная целина. Но в умах и граждан, и бизнеса сидит идея, что налоги платит тот, кто перечисляет их в казну. Поэтому бизнес уверен, что все налоги платит он. И в этом уверены и граждане. И даже большая часть, за единичными исключениями, государства считает, что налоги платит бизнес. Соответственно, бизнес яростно протестует против налогов. Но в экономике есть вполне такое развитое понятие – кто несет бремя налогов. Бремя налогов несет тот агент, чьи доходы уменьшаются. Иногда тот, кто платит непосредственно налоги, может перенести их на других участников процесса. Например, при повышении некоторых налогов бизнес имеет возможность перенести их в свои цены, значит, тогда с экономической точки зрения их будут платить граждане, бремя нести будут именно граждане. У нас нет этого понимания.
Например, сейчас проводится, как известно, бюджетный маневр в налогообложении нефтяной отрасли. На самом деле результатом является снижение субсидий для внутренних потребителей энергоресурсов. То есть с точки зрения экономики нефтянка перекладывает эти дополнительные налоги на потребителя. При этом нефтянка уверена, что это она несет бремя, и бьется за этот маневр, хотя биться на самом деле должны были бы потребители наших энергоресурсов. А они вообще об этом не думают и считают, что к ним это отношения не имеет. Это один только пример.
Дальше связь между доходами и расходами. Граждане, по моим представлениям, не видят этой связи вообще. Они представляют, что государство – это такой левиафан, черный ящик, куда что-то поступает, какие-то налоги, неизвестно откуда берущиеся, наверное, бизнес платит, и что-то оттуда выходит. Значит, тогда цель – как можно меньше отдать Левиафану и как можно больше получить. Но эту связь не видит и бизнес. Я участвовал в передаче с продвинутым бизнесменом, который стал сейчас и общественным деятелем. Это было в 2010 году, вскоре после того, как повысили в 1,5 раза пенсии и объявили, что поэтому будут повышать социальные взносы. Он громко возмущался тому, что Минфин повышает социальные взносы, но ни слова не сказал о том, что повышают пенсии. То есть пенсии – это правильно, должны быть как можно больше, но при этом налоги никак не должны повышаться.
Что касается бремени налогов. Это очень тонкий вопрос, но, по моим грубым оценкам, а точные оценки сложно сделать, примерно в равной пропорции по одной трети вносят бизнес, граждане и государство. Граждане платят в основном налог на доходы физических лиц, большую часть социальных налогов – на них бремя лежит и большую часть налогов на потребления – НДС, акцизы. Бизнес платит налог на прибыль, в основном, большую часть имущественных налогов. И государство – его вклад обеспечивается в основном ресурсными налогами, ресурсы являются общей собственностью страны. Мне кажется, что для того, чтобы работал открытый бюджет, нужно не останавливаться на азах грамотности, а еще и распространять более сложные представления о том, как сложены разные части бюджета между собой, кто несет бремя налогов и так далее.
Борис Грозовский: Спасибо. К сожалению, из тех региональных и федеральных документов по бюджетам для граждан, которые пока опубликованы, всех этих связей, о которых говорил Евсей Гурвич, совершенно не видно. Мне кажется, есть еще один очень важный аспект. Людей, все-таки проявляющих к бюджету какой-то интерес, волнует не только связь между расходами и доходами, не только динамика, их волнует еще и эффективность расходов. Про это мы не понимаем пока почти ничего, и из открытых бюджетов понять не можем. Вот один пример, который я привел – сколько стоит километр новой дороги и километр отремонтированной дороги? Сколько стоит в одном городе и в соседнем год содержания ребенка в обычной средней типовой городской или поселковой школе? Сколько стоит, условно говоря, для медицинской системы вылечить какую-нибудь простейшую ОРВИ? Интересны ведь не номинальные цифры, не сотни миллионов и не десятки миллиардов рублей – это все большие количества, которые никому ни о чем не говорят. Для бюджета в первую очередь, мне кажется, важны показатели в натуральной форме – стоимость вылеченной болезни, стоимость года в школе и так далее. Пока у общественных организаций, которые пытаются оценивать эффективность бюджетных трат и контролировать бюджетные расходы, нет нормальных инструментов. И мы узнаем, что средства потрачены не так, либо из отчетов Генпрокуратуры и Счетной палаты, либо из сопоставлений, которые делают Фонд борьбы с коррупцией и подобные организации. Инна Рыкова, нет? Не так?
Инна Рыкова: Действительно. Но могу сказать, что за последний год на нас обрушилась критика всех регионов и всех бизнесменов в части реализации нового инструмента бюджетной политики. Тогда переходим плавно к проектам, наверное. Наш центр занимается экспертизой всех проектов, которые идут через регионы, органы власти и Минфин. И вот мы сегодня тот плохой человек, который затрудняет реализацию некоторых проектов. Приведу пример почему.
Мы выяснили эту проблему два года назад, когда многие регионы хотят продвигать – у них есть приоритетные проекты, стратегические и много всего, при этом они не связаны между собой, с другими регионами. Каждый губернатор хочет, чтобы у него был индустриальный парк. Ну вот хочет. И таким образом мы зарываем деньги в землю, то есть они стоят пустые, ничего нет, реализации промышленной политики нет, сельского хозяйства нет, но денег мы туда тратим очень много. И при этом граждане никак не участвуют в реализации. А нужно ли это строить? А нужно ли это создавать? Один из примеров, например, агропромышленного комплекса. У нас в стране нет ни одного завода томатной пасты. Мы потребляем весь концентрат, идущий из Китая. Под видом разных упаковок, куда бы вы ни зашли в магазин, это все произведено из концентрата. Никакой краснодарский помидор при этом не пострадал. Но при этом в Астрахани три года строят завод, 10 миллиардов уже вложили, и неизвестно, когда построят, при этом технологий нет. И я могу приводить много примеров из различных отраслей. Мы специально сделали один комплексный инвестиционный проект. С марта в нем участвуют 27 парков. На сегодняшний день только в соответствии с нашими требованиями и требованиями Минфина отобрано десять проектов. При этом нужно понять, это отобрал регион, это отобрал орган власти, и это внесено постановлением правительства в Минфин. 25% арифметических ошибок. Вот вам реализация всей проектовой части, где граждане снизу должны знать, что нужно строить, что нужно создавать, нужны ли эти проекты региону или нет, а не губернатор должен решать. Владимир Вагин расскажет про другие проекты.
Борис Грозовский: Тут возникает вопрос, обязательно ли разбираться с помидорами именно региональным бюджетам?
Владимир Вагин: Я прямо почувствовал, как Инна Николаевна на своего конька села, это ее любимая история. Но я постараюсь все-таки вернуться обратно и немножко рассказать про эффективность через партисипаторное бюджетирование. Вы знаете, мы действительно завоевали себе право на существование внутри такой большой и сложной минфиновской машинерии именно потому, что принцип партисипаторного бюджетирования – один из способов повышения эффективности бюджетных расходов. Это понимают сегодня все, это не надо никому уже даже доказывать. Это действительно уже на подсознании есть. Но если говорить о том, как это происходит, вот здесь все становится гораздо сложнее.
Если мы говорим, как мы влияем на повышение эффективности. Евсей Томович очень важную вещь сказал насчет отсутствия связи между сознанием любого человека и теми налогами, которые мы платим. Но ладно на федеральном уровне, это все-таки, действительно, слишком высоко. Но на региональном уровне. Региональные бюджеты сегодня формируются в основном за счет НДФЛ. Налоги на доходы физических лиц. То есть вообще региональные доходы – это то, что каждый из своего кошелька платит с зарплаты. И когда сегодня делаются робкие попытки заявить о том, что вообще-то неплохо то, что мы из своего кошелька регионам платим, дать нам на то, чтобы мы поучаствовали в распределении, на это сегодня еще ни один регион не осмелился. Нет ни одной общественной организации, которая бы так поставила вопрос. Это действительно так.
Сегодня минфины, вообще-то говоря, региональные, очень часто становятся сторонниками этой идеи. Один из парадоксов для меня за последнее время заключается в том, что министр финансов, замминистра финансов регионов сегодня становятся очень большими сторонниками тех проектов, которые мы им предлагаем, партисипаторных, я имею в виду, и инициативного бюджетирования. Потому что у них есть ощущение того, что граждане, вовлеченные в этот процесс, могут добиться гораздо большего, чем они сегодня делают для повышения эффективности. Это ощущение начинает формироваться все больше и больше.
Два слова буквально. Вот я через запятую говорю эти термины – партисипаторное и инициативное бюджетирование. Чтобы было понятно. Борис употребляет слова «партисипаторное бюджетирование» и говорит об этом… канонический смысл этого слова. В 1989 году появилась практика, действительно, которая предполагала участие граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств в Порту-Алегри в Бразилии, я об этом упоминал. Но не каждый знает, что в 1989 году в Бразилии, когда левая партия пришла к власти в том муниципалитете, старого закона о местном самоуправлении уже практически не было, а новый еще не появился. И это было то историческое окно возможностей в Бразилии, когда партисипаторное бюджетирование и появилось. Был разрыв, отсутствие законодательства, которое эффективно позволяло определять приоритеты расходования бюджетных средств. В последующие годы все это стало очень сильно видоизменяться. И сегодня мы говорим об огромном разнообразии практик партисипаторного бюджетирования. Их действительно много.
Что их объединяет? Их объединяют партисипаторные процедуры, а именно: участие людей в определении приоритетов, в общественном контроле за тем, как эти расходы потом осуществляются. Причем не люди расходуют эти средства, которые они получают из бюджета. Ни копейки денег не уходит каким-то частным образом на решение этих проблем. Все происходит на основании федерального законодательства о госзакупках. Все проходит через муниципалитеты, через официальные закупки. Если бы такого не было, то давно бы уже все активисты партисипаторных проектов ходили бы в прокуратуру отвечать на вопросы о том, как это все происходит. Поэтому мы говорим сегодня о том, что в России реализован первый этап партисипаторного бюджетирования. Называется он «Этап инициативного бюджетирования». Потому что в России первые проекты появились – проект Всемирного банка, проект поддержки местных инициатив. Хотя сегодня у нас есть и каноническое партисипаторное бюджетирование, которое, как справедливо Борис указывал, реализует Европейский университет в Санкт-Петербурге. Это в качестве справки только.
Евсей Гурвич: Борис поднял очень важный вопрос об эффективности бюджетных расходов. Но я должен с сожалением сказать, что у нас это не проблема партисипаторного или инициативного бюджетирования, у нас это проблема бюджетирования вообще. Серьезно. Потому что в нашей бюджетной практике как-то не прижилось пока до сих пор то, что называется в международной практике benchmarking, то есть сравнение стоимости километра дорог по данному проекту или в регионе – с другими, с лучшей практикой или с международной практикой. То, что называют оценка соотношения затраты-эффект, то, что достаточно стандартно в международной практике. Единственная оценка, которую я могу припомнить, была сделана Всемирным банком. Они взяли и оценили, сколько стоит не строительство, а поддержание в рабочем состоянии одного километра дорог в России и Финляндии. Финляндию они выбрали, потому что эта страна с сопоставимым климатом – тоже северная, зимняя. У них получилось, что если переводить по текущему курсу, то стоимость в России в пять раз больше. Но учитывая, что у нас соотношение курса к паритету покупательской способности примерно 1:2, выходит, что с учетом цен и зарплат это в 10 раз больше, чем в Финляндии. Значит, на порядок менее эффективно предоставление такой общественной услуги, огромные резервы повышения эффективности. После этого последовала реакция правительства, которое заявило, что расчеты Всемирного банка некорректны и неправильны, но своих расчетов так и не представило. Я продолжаю ждать.
Инна Рыкова: Тогда маленький комментарий. В феврале этого года, когда разбирались с пригородными электричками, мы как раз сравнивали, сколько человек на содержание дороги. Так вот в Америке на километр путей приходится 1 человек, у нас – 12. И то же самое сказали о том, что некорректно сравнивать разный тип дороги, разный тип инфраструктуры, и вообще, самое главное ведь, не сколько человек обслуживает дорогу, а безопасность.
Наталья Акиндинова: Я попытаюсь вернуться к партисипаторному бюджету. В общем, задалась я таким вопросом. Почему только сейчас? Уже достаточно давно существует в России рыночная экономика и бюджетный процесс, но только сейчас мы начинаем говорить о партисипаторном бюджетировании, то есть о влиянии граждан на бюджет. В то же время, если мы посмотрим на опыт участия граждан в функционировании судебной системы, суд присяжных, у нас такая практика появилась достаточно давно. То есть оказалось, что к участию граждан в суде меньше препятствий, чем к участию в бюджетном процессе. Почему?
На мой взгляд, связано это с развитостью определенных ценностей и определенных качеств у населения. Если в суде самое главное – чувство справедливости. То есть в том, что оно присутствует, видимо, сомнений не было. Когда мы говорим о бюджетировании, возникают несколько другие вопросы. Прежде всего, надо быть уверенным, что люди имеют рациональные представления о действительности, о взаимосвязях. И то, что говорил Евсей Томович – что цели их также рациональны. То есть люди просто должны хотеть жить лучше. Если последние десятилетия такие целевые установки не вызывали сомнений, то, скажем, последние 1,5 года даже эти позиции пошатнулись. Я позволю себе пересказать анекдот, который мне недавно рассказали коллеги, о социологе, который приехал в деревню задавать стандартный вопрос, как надо тратить бюджетные деньги. Как правило, люди всегда говорят, что на образование и здравоохранение. Ну, вот вопрос был такой: бабушка, надо тратить бюджетные деньги на твою пенсию или на строительство нового авианосца? Бабушка, конечно, захотела и того и другого. Но когда у нее спросили более решительно, она сказала: «Да, сынок, конечно, авианосец».
Мы сейчас сталкиваемся с несколько новой для нас реальностью, когда решения, которые могут принимать граждане, их представления, с экономической точки зрения могут быть не вполне рациональны для бюджетных решений. Хотя эти мотивы могут быть оправданы с других точек зрения, но не с точки зрения экономической. С этим напрямую связаны и другие качества, о которых мы уже начинали говорить. Собственно, компетентность – это знание того, как хотя бы на простом уровне устроен бюджетный процесс, как взаимосвязаны доходы и расходы. Должен быть также определенный горизонт представлений, то есть определенный долгосрочный горизонт. Мысли не только о том, как получить какие-то блага сейчас, но и о том, что останется для детей и как это вообще будет в будущем развиваться.
Ну и, безусловно, последнее и проблемное для нас качество – это договороспособность. То есть способность коллективно эти решения принимать. Та модель, которая сейчас существует, достаточно близка к модели суда присяжных, когда люди, которые делегированы, 15-20 человек, должны выработать общее решение. И с этой точки зрения я считаю, что вот это качество и его тренировка ключевые для успеха партисипаторного бюджетирования.
Борис Грозовский: В конце, если не ошибаюсь, 2011 года, когда большое количество экономистов готовили так называемую «Стратегию 2020», Ярослав Кузьминов придумал через ФОМ опросить (там очень большая была выборка, не помню точно) людей о бюджетных приоритетах и сравнить расходы по версии людей с расходами консолидированной бюджетной системы в реальности. Там, конечно, получилось, что расходы на оборону и национальную безопасность граждане были готовы снизить раз так в 6-8, я не помню точно. А расходы на образование, медицину и пенсии – повысить раза в 3 против того, что есть в реальности. Но это конец 2011 года. Мне совершенно неизвестно, делал ли кто-то подобный опрос в 2014-2015 годах, приоритеты могли измениться. Но на тот момент конструкция бюджета по версии людей была такая. В рамках партисипаторных проектов, просто чтобы это четко было сказано, они оказываются успешными там, где мэрии (это все-таки на местном уровне) готовы хотя бы небольшой частью расходов, где-то 0,1-0,2%, поделиться с людьми, то есть отдать выбор конкретного направления расходов, а часто даже и выбор конкретного подрядчика на усмотрение этой группы людей, не решать все за них. Владимир, насколько, по вашему мнению, эти проекты тиражируемы? Или они обречены оставаться единичными?
Владимир Вагин: Вначале мне бы хотелось в нескольких словах дать информацию о том, в каком виде сегодня сами эти практики существуют. Вот то, что вы говорите, и в отношении согласительных комиссий, это, на самом деле, та самая каноническая партисипаторная практика. Когда я говорю о практиках инициативного бюджетирования, основанных на партисипаторных процедурах, там гораздо больше разнообразие самих проектов. И там уже есть не только деньги муниципалитетов, как в партисипаторных проектах, но и деньги региональных бюджетов, которые в форме субсидий выделяются тем муниципалитетам, в которых есть проекты, победившие в конкурсе.
Справедливости ради нужно сказать, что на сегодняшний день подавляющее большинство проектов инициативного бюджетирования решают вопросы местного значения. И это то, с чего началась эта практика в России. Означает ли это, что только на вопросах местного значения она и закончится? Совсем нет. Сегодня регион-передовик, Кировская область, демонстрирует у себя в регионе уже четыре практики, основанные на партисипаторных процедурах. И они сегодня научились, действительно, работать не только с вопросами местного значения и с практиками, которые этому посвящены, но и с субъектовыми вопросами. Они сегодня эти практики пытаются реализовывать в адресной социальной защите, в здравоохранении. И это, на самом деле, очень важно, это такая знаковая вещь.
Я сегодня всем регионам, с которыми мы начинаем разговор о региональной программе, говорю, что им не нужно опираться на уже существующие на сегодняшний день модели партисипаторного бюджетирования, инициативного бюджетирования. Они сегодня есть, да. Есть программа ПМИ, которая апробирована уже в восьми регионах. У нее уже просто так выработан весь набор всего того, что нужно ее развернуть. Есть партисипаторное бюджетирование. Но вам нужно не копировать то, что есть, особенно сильным регионам, а изучать те практики, которые сегодня существуют, понимать существо партисипаторных процедур и создавать свою региональную программу. И в рамках этой региональной программы вполне себе можно распределять деньги бюджета не только на решение вопросов местного значения, но и на гораздо более широкий круг вопросов. Это не наше изобретение – во всем мире именно так происходит.
Вот Инна Николаевна упомянула, что мы совсем недавно были в ознакомительной поездке в Соединенных Штатах и Канаде. Я вам приведу один пример. Прежде всего, действительно, она была очень полезна в том смысле, что мы убедились, что мы не сильно отстаем и идем нос в нос в наших процессах. То, что у них сегодня происходит, нам абсолютно понятно, и мы делаем примерно то же самое. Но в мэрии Бостона сегодня научились распределять деньги с помощью молодежи. Мэрия Бостона выделяет миллион долларов для того, чтобы молодежь сама определила те проекты, которые являются приоритетными именно для нее. Уже три года это происходит. Чрезвычайно любопытная практика. Мы посмотрели на эту молодежь, посмотрели, как они к этому относятся, и понимаем, что это чрезвычайно важный элемент социальной городской политики. И нам бы очень хотелось, чтобы в каком-нибудь городе такая практика появилась. Спасибо.
Борис Грозовский: Спасибо огромное. Если хотите, какие-то очень короткие резюме. Вопросы в частном порядке.
Евсей Гурвич: Мне кажется, что все-таки нужно понимать, что партисипаторное бюджетирование – это дело хорошее. Оно хорошо само по себе, поскольку помогает видеть предпочтения граждан. Но еще важнее более общий смысл – это часть построения бюджетной демократии, создание налогоплательщика, у которого правильные отношения с государством. То есть налогоплательщик платит в бюджет, а государство – его агент, который распределяет деньги. Ну, и кто платит, тот заказывает музыку. У нас пока это ровно наоборот. Но это может работать только в том случае, если будет в правильном контексте. У нас пока контекста вообще никакого.
Действительно, у нас, может быть, партисипаторное бюджетирование сопоставимо с западным, но только у них это маленькая часть процесса. Основная часть – бюджетная демократия в рамках электорального процесса. У нас, соответственно, это все, вся бюджетная демократия, поскольку в рамках электорального процесса я лично могу вспомнить только у одного персонажа внятную бюджетную программу – это Оксана Генриховна Дмитриева. Я не очень согласен, но я знаю, в чем состоят ее бюджетные программы е. Больше ни у кого не могу вспомнить. Может быть, нет программ, может быть, они там не главное.
И мне кажется, что поэтому нужно дополнить другими элементами бюджетной демократии. Это и то, чтобы граждане сами были непосредственными плательщиками налогов, и чувствовали это. Например, заполняли декларации, хотя бы часть граждан, как было еще до 2001 года. Чтобы граждане несли часть социальных взносов. Россия – чуть ли не единственная страна, где только работодатель платит взносы. И так далее. Очень много мер, которые должны вместе. Может быть, к тому же будут еще стимулы у власти изменить ситуацию, отказаться от такого патерналистского подхода, в рамках которого правительство является источником всех благ, которые унаследованы от советского времени, и так непрерывно продолжается. Может быть, в условиях сжатия бюджетных доходов правительство решит выйти из этой роли. В этом случае это будет открытый бюджет, и партисипаторное бюджетирование поможет новому тренду формирования налогоплательщика с большой буквы.
Борис Грозовский: Выход из патернализма поневоле.
Инна Рыкова: Я очень кратко могу сказать. Приглашаю вас к участию, мы открыты. Тем более, выбор пилотных регионов начнется в феврале 2016 года, поэтому, если кто-то захотел участвовать, бюджет проекта у нас 3 миллиона долларов, как сегодня любят называть. Тем не менее, три пилотных региона, выбор будет в феврале. Если кому-то интересно, дорожную карту тоже пришлю, чтобы было понятно, из чего будет складываться проект.
Владимир Вагин: Вы знаете, вот, да, в нескольких словах буквально. По поводу того, как люди могут участвовать в бюджетных практиках. Их становится все больше. И много их по-настоящему станет только тогда, когда начнется давление на власть снизу с предложением основать их повсеместно. Это не политические программы, это не политические проекты – это проекты улучшения среды обитания человека. И только тогда, когда у власти будет ощущение снизу, что необходимы эти проекты и необходимо допускать людей к участию в них, количество станет по-настоящему большим. А то, что вы можете найти ответный отклик, по крайней мере, в Министерстве финансов по этому поводу, я вам говорю с абсолютной убежденностью.
Борис Грозовский: Спасибо. А я давайте в заключения скажу то, что забыл сделать в начале, то есть представиться. Меня зовут Борис Грозовский, я работаю в Фонде Егора Гайдара. Мы проводим по 2-3 интересных события в неделю – это лекции и семинары. Следить за ними можно через сайт Фонда Егора Гайдара или через фейсбук. Спасибо вам огромнейшее.
Из зала: А можно еще два слова сказать?
Борис Грозовский: Можно, только два.
Из зала: Я хотела просто высказать свое мнение. Я и бухгалтер, и председатель ЖКХ, и четыре срока муниципальный депутат. И в процессе моей жизненной практики я придумала два способа формирования социальной активности снизу. Это замкнутая связь. Подоходный налог по месту жительства, на самом ближнем уровне к жителям, то есть муниципальном. И прямые выборы главы местного поселения населением. То есть создается некая обратная связь – люди платят налог там, где живут, и выбирают человека, который ответственный за программу. А второе. Мне нравится формирование бюджета как во Франции. Формирование консолидированного бюджета не как у нас сверху вниз, а снизу вверх. Но для нас это далеко. А вот прямые выборы и подоходный налог по месту жительства – это более реально. Это и социализирует, и сделает более ответственными и понимающими людей снизу. Это и будет формирование институтов. Спасибо.
Борис Грозовский: Спасибо.